2023年欧盟将扩向东南欧何处? (Where will the EU expand to Southeastern Europe in 2023?; Originally published by Capital Normal University’s Center for Study of Civilizations on 2 January 2023)

The article discusses the EU policies and initiatives (and the lack of) regarding integration Western Balkans into EU.

从历史上看，欧盟东扩政策起起伏伏。在面临重大挑战时，欧盟会表现出包容性，愿意接纳新成员，但是由于扩张疲劳和欧洲怀疑主义，这种意愿和承诺在过去20年里已经大大减弱。目前，俄乌冲突为欧盟带来了最大的和平与安全威胁，为欧盟敲响了警钟，但另一方面，也为西巴尔干其他非欧盟国家加快入盟进程提供了机会。

大多数专家认为，20年来，欧盟对西巴尔干的政策“言大于行”。前南斯拉夫解体后，美国将其在西巴尔干地区的主导权交给了欧盟。2003年的萨洛尼卡峰会上，欧盟正式宣布将西巴尔干国家确定为潜在候选国。在“胡萝卜加大棒”政策主导下，欧盟一边推动西巴尔干国家的民主改革，一边对其实施惩罚或延缓入盟的决定，产生一定成效。然而，20多年来，只有克罗地亚在2013年加入了欧盟，而其他六个西巴尔干“伙伴”还在外面徘徊。与此同时，随着欧盟面临各种越来越多的危机，即金融危机、移民危机、恐怖袭击、英国脱欧、俄罗斯“吞并”克里米亚等，欧盟向东南扩张的意愿逐渐减弱。克罗地亚入盟前后，欧盟成员国在讨论进一步扩大问题时开始犹豫不决，随后进入了被称为欧洲怀疑主义和欧盟扩张疲劳的阶段。

2015年，西巴尔干国家作为入盟的“需求方”反馈认为，2000年美国留下的安全“真空”在十多年间未被欧盟填充，以致“恶毒的独裁者”降临西巴尔干。有些专家认为，以俄罗斯为首的“外部势力”利用软实力机制、军事能力和经济投资加剧了西巴尔干地区对欧盟的离心。

2014年俄罗斯“吞并”克里米亚为欧盟拉响了警报。同年，德国前总理默克尔发起了一项具有里程碑意义的倡议，即柏林进程。这一倡议旨在挽救停滞的欧盟东扩意图，德国设想通过区域合作协议保障对西巴尔干地区的入盟承诺，从而激发欧洲一体化的活力。但该地区的入盟进展仍然很缓慢。最重要的进展是北马其顿和希腊长达27年的国名之争尘埃落定。但是，这一新出现的“推动力”没有扩展到其他西巴尔干国家，国家间的基本争端直到疫情爆发前都处于悬而未决的状态，甚至继续激化。

2022年，俄乌冲突促使欧盟向东南扩张的政策发生根本转变。西方对东欧安全局势进一步升级的担忧已成为现实，欧盟对俄乌冲突也作出迅速反应，释放出重要的政治信号。一年之内，欧盟陆续授予乌克兰、摩尔多瓦和波黑三国候选国地位，并为阿尔巴尼亚和北马其顿开启了入盟谈判的绿灯。值得注意的是，欧盟的专家和社会舆论均意识到，今天的欧洲比2014年危险得多。因此，欧盟需要迅速应对，重新调整其外交方针中的共识。可以说，欧盟各机构意识到，向东南扩张的政策可能会疲惫不堪或受到怀疑，但这项政策仍然是在西巴尔干及其他地区推行和巩固民主制度的切实途径。此外，该政策还代表着欧盟在国际事务中发挥作用的能力，也是欧盟到底能否发挥全球影响力的一场决定性实验。

等待加入欧盟列车的最后一位“乘客”是科索沃，也是欧盟向东南扩张政策仍存在的一大问题。波黑获得欧盟候选国地位后，科索沃成为了西巴尔干地区最后一个没有明确入盟道路的“伙伴”。波黑虽然未取得任何实质性入盟进展，但因其主要问题在于内政，所以能较快获得候选国身份。但科索沃问题在国际舞台上更为复杂。由于贝普对话在近五年内处于停滞状态，欧盟内有五个成员国不承认科索沃的国家地位，使得科索沃在不久的将来很难在加入欧盟的道路上取得进展。这些欧盟成员国表示，只有在科索沃与塞尔维亚达成关系正常化协议后才会承认其独立地位。因此，科索沃（临）于2022年12月正式申请加入欧盟后，不承认其独立的西班牙宣布，不支持科索沃的入盟申请。可见，欧洲一体化愿望的实现与贝普对话的进展密切相关。

2004年，欧盟曾迈出大胆的一步，接受了10个新成员国，这是其规模最大的一次扩张。三年后，罗马尼亚和保加利亚加入欧盟，最后一个加入的巴尔干国家是2013年的克罗地亚。不少观点认为，欧盟东扩政策主要基于政治，而非候选国的功绩。除了欧洲地缘政治和经济利益之外，欧盟作为一个共同体的东扩热情简单说基于一个更朴素的逻辑：吸纳更多的成员国意味着欧洲大陆将更加稳定、安全和繁荣。欧盟扩张政策显然是一个政治为主、功绩为辅的进程。以塞浦路斯为例，这个岛国实际上仍处于种族冲突的分裂之中，没有完全控制自身边界和与目前联合国所设缓冲区之间的边界。另一个例子是保加利亚，该国并没有做好加入欧盟必需的法治准备，仍在法治和反腐败领域面临挑战。如今，保加利亚是“透明国际”清廉指数排行榜中排名最低的欧盟成员国。这些国家都不符合加入欧盟的基本标准。

今天的主要问题在于，如果欧盟在2004年因俄罗斯的潜在威胁而选择扩张，并取得成果，那么面临当前俄罗斯的现实威胁时，欧盟能否通过扩张再次取得类似成果。虽然西巴尔干剩下的六个“伙伴”没法像2004年一样走上加入欧盟的快速通道，但有些专家认为，最近的事态发展表明，欧盟最终愿意改变在西巴尔干“言大于行”的政策方针。

2022年12月，阿尔巴尼亚主办了欧盟与西巴尔干领导人峰会，这是该峰会首次在西巴尔干国家举行。峰会的主要成果在于各国发表了联合声明，表达欧盟全力支持西巴尔干国家加入欧盟的前景，并呼吁加快这些国家的入盟进程。峰会公报的第一点结论提到了“不断升级的俄乌战争危及欧洲和全球的和平与安全”，并强调了“欧盟与西巴尔干地区之间战略伙伴关系的重要性”。因此，新的地缘政治格局和俄罗斯的严重威胁足以成为欧盟改变其扩张政策的关键理由。此外，欧盟成员国正在增加各自的国防预算。德国批准了1000亿欧元的专项国防基金。法国总统马克龙正在通过领导欧洲地缘战略自主政策，提升欧洲在世界舞台上的政治声誉，展现其地缘政治抱负。欧盟成员国特别关注巴尔干地区的非法移民路线，并与西巴尔干国家加强合作。近日，欧洲议会通过了一项决议，要求塞尔维亚遵守欧盟对俄罗斯的制裁，才能推进其入盟进程。

所有这些都表明，在向东南欧扩张的道路上，欧盟正在从言辞走向行动，而且这些进展都发生在欧洲的关键时刻。欧盟在强调俄罗斯对西巴尔干的威胁时，可能会更进一步，把所谓的“西巴尔干外部的邪恶影响”更明确地分析出来，认可一些国家与西巴尔干国家在基础设施建设等领域开展的建设性合作，把他们与那些真正反对西巴尔干国家入盟的“邪恶”影响势力明确分开，否则欧盟反复警告中国在西巴尔干的“竞争力”并将其作为“系统性对手”，就体现出自身的言行不一。尤其自2019年欧盟发布“双标”的对华战略文件以来，东南欧国家越来越意识到欧盟的对华政策存在一种言行不一的失衡，即西欧大国可以与中国继续保持经济合作，而到中国与东南欧欧盟成员国和候选国合作的时候就成了“政治竞争”和“系统性对手”。

2023年对欧盟和西巴尔干地区都具有重要的政治意义，因为它标志着萨洛尼卡峰会召开20周年。欧盟需要再一次召开类似的峰会，届时制定具体的一体化路线图。但是，欧盟必须更加专注并言行一致地参与西巴尔干地区事务。其中，欧盟要想突破当前言辞与行动上的失衡且向前更进一步，就需要实事求是地辨别西巴尔干地区的所有建设性合作，并认可一些潜在“伙伴”。

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