ASEAN-ova zagonetka: Hoće li ASEAN ostati relevantan i sposoban odgovoriti na globalne izazove? (ASEAN’s conundrum: Will it stay relevant and capable to address global challenges?)

Uvod

ASEAN, savez država jugoistočne Azije, nastao je 1967. g. s ambicioznim sloganom: „Jedna vizija, jedan identitet i jedna zajednica“. ASEAN, sa svojom politikom nemiješanja u unutarnje poslove, uspio je uspostaviti područje slobodne trgovine i proglasiti regiju zonom bez nuklearnog oružja. Najvažnije obilježje ASEAN-a naglasak je na tihoj, argumentiranoj diplomaciji i sporazumnom odlučivanju unutar saveza. Nekada zvan „Azijskim Balkanom“, ASEAN je ipak tijekom godina postigao određeni stupanj prosperiteta i mira. Na primjer, dublja ekonomska integracija 2015. g., nazvana „ASEAN-ova ekonomska zajednica“, donijela je ekonomski napredak u regiji, a ASEAN je od tada intenzivirao suradnju dopuštajući svakoj državi članici da postane konkurentnijom i ekonomski dinamičnijom. Više od puke geopolitike, u središtu programa ASEAN-a nalazi se ekonomija. Međutim, danas se ASEAN suočava s nekoliko izazova koji će sasvim sigurno utjecati na budućnost ove organizacije. Osim važnog pitanja državnog udara u Mjanmaru, ASEAN se mora nositi s drugim regionalnim izazovima, poput saveza Quad i AUKUS u širem geopolitičkom rivalitetu SAD-a i Kine, trgovinskom sporazumom RCEP, posljedicama pandemije covid-19 i sporom u Južnom kineskom moru.

ASEAN kao organizacija pokušava ponoviti praksu EU, kroz nultu perspektivu rata između država članica. Ipak, unatoč uspjehu ove regionalne organizacije, širok konsenzus među stručnjacima je da se ASEAN trenutno nalazi na prekretnici. Koliko je ASEAN sposoban odgovoriti na rastuće geopolitičke izazove i ostati relevantan u svjetskim poslovima? Ili će ASEAN, dugoročno gledajući, nestati? Članice ASEAN-a imaju različitu povijest, kulturu, jezike, valute i dijele prošlost političkog nepovjerenja. Međutim, te države ipak jesu pružile okvir za ono što je postalo poznato pod nazivom „čudo“ jugoistočne Azije – razdoblje snažnog gospodarskog napretka potaknutog mirom u regiji. Ekonomski div u nastajanju, s oko 650 milijuna stanovnika, trećom (iza Kine i Indije) najvećom radnom snagom na svijetu, i rastućom srednjom klasom pokušava se ukalupiti u načela i norme „ASEAN puta“ i „ASEAN centralnosti“. Oba pojma su načela po kojima je regija definirala svoju međudržavnu i regionalnu suradnju (kroz nemiješanje u unutarnje politike) pomoću koje ima mogućnost igrati veću ulogu u regionalnim i kontinentalnim pitanjima. Međutim, iako je jedinstvo članica ASEAN-a uz svoju „Povelju ASEAN-a” podoista napredovao, politička i ekonomska integracija nalik na onu EU nije još dovršena. U isto vrijeme, ASEAN se nastavio širiti u vanjskim angažmanima (ASEAN+, East Asia Forum, itd.). Umjesto da troši vrijeme na vanjske angažmane, organizacija mora pronaći način na koji će premostiti jaz unutar samog ASEAN-a revizijom Povelje ASEAN-a i nastavkom integracijskih procesa, bez koje integracija zajednice ASEAN-a neće moći biti dovršena.

1. ASEAN i problem Mjanmara

Trenutna kriza u Mjanmaru istaknula je kronične probleme unutar ASEAN-a. Od početka puča vojne hunte u Mjanmaru u veljači 2021. g., pitanje priznanja i načina rješavanja problema podijelilo je ASEAN. Posredovanje pod vodstvom ASEAN-a započelo je posebnim sastankom na vrhu u Džakarti u travnju 2021. g. na kojem su čelnici jednoglasno usvojili konsenzus u pet točaka koji poziva na: 1) hitan prestanak nasilja u Mjanmaru; 2) dijalog između svih zainteresiranih strana; 3) određivanje posebnog izaslanika predsjedavajućeg ASEAN-a će olakšati proces dijaloga; 4) pružanje humanitarne pomoći od strane članica ASEAN-a; i 5) imenovanje posebnog izaslanika i delegacija ASEAN-a koja će ubrzo nakon posjetiti Mjanmar. Međutim, pitanja oko imenovanja izaslanika i priznanja Mjanmarske vlade podijelila su organizaciju. Promatrači su istaknuli kako su Tajland, Vijetnam i Kambodža čvrsto stali uz ASEAN-ovu tradiciju nemiješanja u unutarnje poslove članica i priklonili se ideju priznanja vojne hunte, dok su Indonezija, Singapur i Malezija bili mnogo glasniji u svojim kritikama na račun vojne hunte, pozivajući na povratak demokraciji. Brunejski sultanat, kao predsjedavajući ASEAN-a, dobio je povjerenje da izabere izaslanika, ali je proces odabira bio vrlo trom, naglašen diplomatskim gafom (Brunejski izaslanici su predstavili potencijalnog izaslanika ASEAN-a generalu vojne hunte i za to „tražili odobrenje“, pristup koji nije naišao na odobrenje diplomata i političara drugih zemalja ASEAN-a). Na poslijetku, vidni nedostatak diplomatskog iskustva sultanata, potaknulo sve veće kritike na njihov račun upravljanja krizom. Iako je neuspješno posredovanje za deeskalaciju krize u Mjanmaru naglasilo nemoć ASEAN-a u upravljanju krizama i iako njegove članice nisu uspjele na krizu odgovoriti konsenzusom, ASEAN i dalje pokušava pronaći diplomatsko rješenje. S obzirom da su stavovi država članica različiti, puč u Mjanmaru predstavlja najozbiljniju prijetnju stabilnosti ASEAN-a još od vremena Hladnog rata.

2. ASEAN i američko-kineski rivalitet

Nedavno sklopljeni savezi u regiji (Quad i AUKUS) jasno pokazuju kako se SAD okreće prema Indo-Pacifiku i sugeriraju kako bi regija Jugoistočne Azije ubrzo mogla postati „bojno polje“ za rivalitet između Kine i SAD-a. Indonezijska ministrica vanjskih poslova Retno Marsudi na 54. godišnjici ASEAN-a izjavila je da, iako se većina država članica usredotočuje na suzbijanje COVID-19 pandemije, sama pandemija nije jedini izazov s kojim se regionalni blok trenutno suočava. Suparništvo velikih sila između SAD-a i Kine, kako je rekla, moglo bi posijati razdor unutar ASEAN-a. „Umjesto da smo pijuni u ovom novom ‘hladnom ratu’, ASEAN mora biti na čelu da oblikuje regionalnu dinamiku. Moramo promicati naše principe i vrijednosti“, izjavila je Retno. S obzirom na to da će američko-kineski rivalitet postajati sve intenzivniji u nadolazećim godinama i desetljećima, zemlje članice ASEAN-a morat će izbjeći svaki scenarij u kojem bi mogle biti prisiljene izabrati stranu. ASEAN na ovo rivalstvo ne gleda kao na raspravu između demokracije i autoritarizma na način na koji to vidi svijet zapadne hemisfere, već kao na pitanje opstanka. Međutim, s obzirom na to da je osnovna premisa ASEAN-ovog djelovanja od vremena njegovog formiranja nemiješanje u unutarnja regionalna pitanja, takva raspodjela uloga mogla bi ostaviti ASEAN na marginama, bez mogućnosti da značajno utječe na regionalna pitanja.

3. Regionalno sveobuhvatno ekonomsko partnerstvo (RCEP)

Još jedno vruće regionalno pitanje za ASEAN je nedavno potpisano Regionalno sveobuhvatno gospodarsko partnerstvo (RCEP), koje tijekom listopadskog samita još mora proći kroz proces ratifikacije. RCEP je sporazum o slobodnoj trgovini (FTA) između deset država članica ASEAN-a i njegovih šest FTA partnera (NR Kina, Australija, Japan, Novi Zeland i Republika Koreja). Zajednički cilj je da RCEP stupi na snagu do 1. siječnja 2022. g., a kako bi tako nešto bilo moguće, najmanje šest potpisnica ASEAN-a i tri potpisnice koje nisu članice ASEAN-a moraju potpisati protokole ratifikacije RCEP-a do 1. studenog ove godine. S trenutnom situacijom u Mjanmaru, mnogo je otvorenih pitanja pred ratifikacijom. Na primjer, hoće li to utjecati na sposobnost ASEAN-a da zaključuje međunarodne pravne sporazume? Koje su implikacije ako bi ASEAN bez Mjanmara zaključio pravni sporazum? Je li ratifikacija sporazuma valjana u sadašnjim okolnostima i promjeni vlasti u Mjanmaru? Sva ta pitanja nadvijaju se nad ASEAN-ovim problemom legitimnosti. Jedino pitanje leži u priznavanju nadležnog predstavnika koji djeluje u ime države Mjanmar. Još uvijek nije odlučeno ima li Vijeće državne uprave Mjanmara pod generalom Min Aung Hlaing pravnu sposobnost za uključivanje u međunarodne odnose ili će to biti Vlada nacionalnog jedinstva (NUG) koja je formirana u travnju kao ključni dio otpora vojnom puču. Nedavno je ASEAN odlučio privremeno ostaviti mjesto Mjanmara praznim i dopustiti samo ‘nepolitičkog’ predstavnika iz Mjanmara.

4. ASEAN i spor oko Južnog kineskog mora

Danas se ASEAN suočava s mnogo izazova, ali najhitniji je aktualna pandemija COVID-19 i ekonomske posljedice unutar samih država članica. Jasno je da je vojni puč u Mjanmaru otvorio novo poglavlje rasprave o sposobnosti ASEAN-a oko njegove sposobnosti pružanja odgovora na hitne regionalne krize. Jedno od takvih pitanja svakako je su sporovi u Južnom kineskom moru. Južno kinesko more leži u središtu kineskog rastućeg utjecaja u regiji, a njene strateške karakteristike u grubo se mogu raščlaniti na tri dijela: 1) potencijalna velika nalazišta nafte i plina, 2) pomorski resursi i 3) morski put koji služi kao glavni lanac globalne trgovine. Kina je „nine-dash line“ crtom razgraničenja, koja obuhvaća 80% Južnog kineskog mora, označila svoju zonu interesa unutar koje uplitanje stranih sila nema namjeru dozvoljavati, što je stvorilo goleme regionalne tenzije. U knjizi In the Dragon’s Shadow, Sebastian Strangio naglašava kako je „povijesna usporedba s tvrdnjama Pekinga o situaciji u Južnom kineskom moru identična onoj američkoj (Monroe doktrini) iz 19. st., čiji je cilj bio odvraćanje europskih sila od miješanja u regiju Latinske Amerike i Kariba“. Tri države ASEAN-a, Malezija, Brunej i Filipini, izravno osporavaju pretenzije Kine u Južnom kineskom moru, dok su se Singapur i Indonezija oštro izjasnili protiv Kineskih pretenzija. Filipini i Vijetnam dvije su države koje su došle u izravan sukob s Kinom zbog ovog spora i najviše su na meti kineske strategije „kažnjavanja i nagrađivanja“ u interakciji s regijom. Općenito, države članice ASEAN-a pokušavaju riješiti ovo pitanje na nacionalnoj razini sa sličnim strategijama. Primjerice, cilj Malezije je zaustaviti kinesko zadiranje u dio Južnog kineskog mora za kojeg smatraju da pripada njima, istodobno izbjegavajući sukob koji bi poremetio unosne (ekonomske) bilateralne odnose. Za ASEAN, spor oko Južnog kineskog mora pokazuje kako države članice prednost pridaju vlastitom suverenitetu i nacionalnim interesima nad regionalnim interesima. S takvim pristupom ASEAN izbjegava riješiti ovo pitanje kao regionalni problem. Štoviše, zemlje članice ASEAN-a djeluju u skladu s vlastitim nacionalnim interesima kada je u pitanju spor s NR Kinom, unatoč tome što gotvo sve dijele isti ili sličan problom. Jedan od takvih primjera je i slučaj Filipina. Nakon početnih oštrih verbalnih napada obilježenih domoljubljem, Filipini su, zapravo, predali suverenitet malog grebena Scarborough Shoal NR Kini, čak i nakon što je međunarodni sud 2016. g. odbacio zahtjev Pekinga na taj dio Južnog kineskog mora. Filipinski predsjednik Rodrigo Duterte odlučio je sklopiti sporazum u situaciji kad je mogao birati između kolapsa ekonomije ili prihvaćanja kineskog autoriteta, pomoći, financijske stimulacije i izgradnje infrastrukture koja bi mogla pretvoriti Filipine u modernu azijsku državu.

Zaključak

S obzirom da se središte svjetske ekonomske gravitacije premješta prema Aziji, koja je istodobno mjesto nastanka nove svjetske sile (NR Kina), bilo bi sasvim prirodno vidjeti veliku političku konkurenciju i napetosti u regiji. Iz vanjske perspektive, iz aktualnih pitanja, vidljivo je da ASEAN nije spreman nositi se s izazovima koje donose države koje su zahvatili problemi, kako nije stvoren za rješavanje takvih pitanja. Pitanje Mjanmara je tako, primjerice, imalo je korozivni utjecaj na kredibilitet ASEAN-a. Potreba za donošenjem konsenzusnih odluka doista čini ASEAN nesposobnim pravodobno riješiti politička i sigurnosna pitanja. Većina politologa iz tog dijela svijeta, kao što su Ja Ian Chong (profesor političkih znanosti na Nacionalnom sveučilištu Singapura) i Evan A. Laksmana (politolog na Centru za strateške i međunarodne studije u Jakarti), tvrde da ako se ovo regionalno tijelo ne adaptira na nove okolnosti, te fokusira na srž svoje uloge kao organizacije, ASEAN riskira postati dijelom ropotarnice povijesti. Međutim, ne bismo smjeli gledati na ASEAN samo kroz prizmu rješavanja onih problema za koje organizacija nije ni bila zamišljena da rješava. Čak i ako nema mehanizam za rješavanje određenih izazova, ASEAN ipak ima sposobnost smiriti situaciju u regiji. Unatoč svojim slabostima, ostaje najbolje i jedino sredstvo u regiji za održavanje sigurnosti i politike u novoj eri rivaliteta velikih sila i nadolazećih izazova. Pitanje Mjanmara bit će riješeno tijekom duljeg vremenskog razdoblja. ASEAN će ajvjerojatnije privremeno dopustiti objema mjanmarskim političkim opcijama da sjede kao promatrači na sastancima ASEAN-a bez prava govora. Suparništvo između SAD-a i Kine, kao i spor oko Južnokineskog mora, izazovi us u kojemu će ASEAN vjerojatno igrati sporadičnu ulogu, unatoč tome što se oba nalaze u središtu indo-pacifičke regije. Zaključak RCEP-a, golemog trgovinskog sporazuma, koji obuhvaća gotovo sve velike azijske sile, šalje snažnu poruku. Osim liberalizacije tržišta, poruka koja se šalje svijetu glasi – Azija je spremna preuzeti vodeću ulogu u oblikovanju svjetske trgovine. I, u doba velike geopolitičke napetosti, RCEP predstavlja optimizam za ideju multilateralizma i baca svjetlo na svjetliju budućnost ASEAN-a.